Contratación Pública

Contrato relativo a la gestión de los servicios de limpieza viaria y de recogida y transporte de residuos urbanos: Anuncio

En cumplimiento de lo establecido en el artículo 12 bis de la Ley 3/211 de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón, se publica en el perfil del contratante del Ayuntamiento de Zaragoza el presente anuncio:

El Gobierno de Zaragoza, en sesión de fecha 12 de junio de 2012, adoptó el siguiente acuerdo:

ANTECEDENTES DE HECHO

1. La mercantil Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. es la concesionaria de los servicios públicos de limpieza viaria y de recogida y tratamiento de residuos urbanos en el término municipal de Zaragoza, según adjudicación del correspondiente contrato de gestión acordada por el Gobierno de Zaragoza en sesión de fecha 13 de marzo de 2008.
2. El Gobierno de Zaragoza, con fecha 30 de julio de 2010, aprobó el Plan de Medidas de Racionalización del Gasto Municipal, en virtud del cual, y a fin de afrontar la actual situación económica, se impone a todos los servicios municipales la aprobación de planes de racionalización en los servicios y reducción de costes.
3. El Gobierno de Zaragoza, en sesión de fecha 20 de enero de 2011, acordó:

   PRIMERO: Aprobar, con carácter temporal, el ajuste de las prestaciones incluidas en los servicios de limpieza viaria y de recogida y transporte de residuos urbanos que a continuación se especifican:

   1. Los servicios de limpieza viaria, en aquellos momentos de menor demanda real, como son los fines de semana y el periodo de vacaciones, se ajustarán a las condiciones que figuran en el documento adjunto al presente como Anexo I.
   2. Aquellas prestaciones, de carácter complementario respecto de las básicas, cuya efectiva puesta en práctica aún no se ha producido como consecuencia de diversas causas, y que asimismo constan en el Anexo I, se implantarán en el momento en que así se decida por parte del Ayuntamiento.

   SEGUNDO: La puesta en práctica de las medidas a que se refiere el presente acuerdo deberá garantizar el máximo respeto por la consolidación del empleo, evitando la pérdida de puestos de trabajo de la plantilla de la concesionaria FCC, SA, sin perjuicio de las potestades de organización y dirección de la empresa que el Ayuntamiento, en todo caso, debe respetar.

   TERCERO: Las medidas a que el presente acuerdo se refieren traen causa de los acuerdos del gobierno de Zaragoza de 30 de julio de 2010, por los que se aprobó el Plan de Medidas de Racionalización del Gasto Municipal que impulsó toda una batería de propuestas que habían contenido el gasto, sin menoscabo de la calidad de los servicios, y han previsto un programa de reordenación de las estructuras administrativas orientadas a su reducción y racionalización.

   La nueva organización y distribución de los servicios contemplada en este acuerdo se implantará a partir de la fecha de éste, y se mantendrá en tanto persista la actual coyuntura económica, y hasta que el Ayuntamiento de Zaragoza disponga otra ordenación de los servicios.

4. Con fecha 6 de junio de 2012 se firma por representantes de la concesionaria FCC, SA y del Ayuntamiento de Zaragoza documento por el cual ambas partes convienen en unas medidas que son de ver en dicho documento, obrante al expediente.
5. El Servicio de Gestión de Residuos y Eficiencia Energética emite informe obrante en el expediente y que se da por reproducido.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

1. Las medidas que se plantean pueden ser sintetizadas del siguiente modo:
   • Un ajuste temporal de los servicios de limpieza viaria.
   • La no ejecución de algunas mejoras ofertadas por la contratista y de algunas obras pendientes de realización al considerarse no imprescindibles, con abono de su importe por la contratista al Ayuntamiento.
   • Un reajuste del sistema de amortización del material aplicándose uno de pago progresivo (amortización con dígitos).

   Tales medidas, desde el punto de vista estrictamente jurídico, suponen, y aun cuando en algún caso sea con carácter temporal, el cambio de algunas de las características del servicio u otras prestaciones objeto del contrato, y, en cuanto tal, ha de ser calificada como una modificación del mismo.

   Por ello, y al objeto de asegurar el riguroso acomodo de la propuesta al ordenamiento jurídico, es oportuno analizarla a la luz del régimen de las modificaciones contractuales.

2. Entre las potestades de las Administraciones Públicas dentro del ámbito contractual se encuentra la de introducir modificaciones en los contratos, de forma unilateral, tal y como reconoce, con carácter general, el art. 202 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público (LCSP, en lo sucesivo), y en particular para el contrato de gestión de servicios públicos, el art. 258.2 y 3 LCSP.

   A este respecto es fundamental tener en cuenta que la norma aplicable al contrato objeto del presente acuerdo es la mencionada Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, a tenor de lo establecido en la disposición transitoria primera, apartado 2, del Texto Refundido de la Ley de contratos del sector público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, la cual dice:

   Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior.

   Pues bien, el art. 202 LCSP dispone, en lo que aquí ahora interesa:

   Artículo 202. Modificaciones de los contratos.

   1. Una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones en el mismo por razones de interés público y para atender a causas imprevistas, justificando debidamente su necesidad en el expediente. Estas modificaciones no podrán afectar a las condiciones esenciales del contrato.

      No tendrán la consideración de modificaciones del contrato las ampliaciones de su objeto que no puedan integrarse en el proyecto inicial mediante una corrección del mismo o que consistan en la realización de una prestación susceptible de utilización o aprovechamiento independiente o dirigida a satisfacer finalidades nuevas no contempladas en la documentación preparatoria del contrato, que deberán ser contratadas de forma separada, pudiendo aplicarse, en su caso, el régimen previsto para a contratación de prestaciones complementarias si concurren las circunstancias previstas en los artículos 155.b) y 158.b).

   2. La posibilidad de que el contrato sea modificado y las condiciones en que podrá producirse la modificación de acuerdo con el apartado anterior deberán recogerse en los pliegos y en el documento contractual.
   3. Las modificaciones del contrato deberán formalizarse conforme a lo dispuesto en el artículo 140.
3. Tal y como señala el mencionado art. 202 LCSP, los presupuestos del ejercicio de la potestad de modificación son la existencia de interés público y la concurrencia de causas imprevistas.

   Ambos supuestos concurren en el caso que nos ocupa. Por lo que al interés público se refiere, ha de tenerse en cuenta que, en particular en el caso de los servicios públicos, junto con la calidad del servicio y la adecuada satisfacción de las necesidades a las que se orienta, forman también parte integrante de dicho interés los conceptos de eficiencia en el empleo de los recursos públicos y, en general, la debida atención a la saneada situación de la economía del ente público. Por ello, cabe remitirse respecto de la necesidad de adoptar las medidas propuestas, en lo atañe a sus aspectos económico-financieros, al propio Plan de Medidas de Racionalización del Gasto Municipal, como justificación del interés público.

   Además, y especialmente, ha de tenerse en cuenta la incidencia de la normativa sobrevenida respecto de la fecha de adjudicación del contrato, aprobada en materia de estabilidad presupuestaria, como consecuencia de las medidas que han debido adoptarse para hacer frente a la crisis económica de excepcional alcance y gravedad que actualmente se padece.

   Así, la Ley 2/211, de 4 de marzo, de economía sostenible, establece en su art. 32:

   Sostenibilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas.

   1. Todas las Administraciones Públicas deben contribuir al logro de la sostenibilidad presupuestaria de las finanzas públicas, entendida como la capacidad para financiar los compromisos de gasto presentes y futuros.
   2. Para garantizar la sostenibilidad presupuestaria, las Administraciones Públicas aplicarán una política de racionalización y contención del gasto y se adecuarán a los principios de estabilidad presupuestaria, transparencia, plurianualidad y eficacia, en los términos definidos en la normativa de estabilidad presupuestaria.
   3. Las disposiciones legales y reglamentarias, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de las Administraciones Públicas deberán valorar sus repercusiones y efectos, de forma que se garantice la sostenibilidad presupuestaria.
   4. Todo gasto se evaluará atendiendo a los principios de eficiencia y simplificación de los servicios prestados, incentivando la productividad del sector público. En especial, el Estado promoverá la colaboración entre las Administraciones Públicas para mejorar la eficiencia en la prestación de servicios públicos.

   Por su parte, la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera establece en su art. 7.3:

   Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

   Por lo que se refiere a la incidencia de esta normativa sobre los contratos ya adjudicados, es interesante destacar como algunas Comunidades Autónomas han dictado leyes en las que se prevé que se considerará realizada por motivos de interés público cualquier modificación de los contratos administrativos que tenga como finalidad el logro del objetivo de estabilidad presupuestaria, reduciendo el volumen de obligaciones o ampliando el plazo de ejecución del contrato. Así, por ejemplo, la Ley Foral 14/2011 cuyo art. 2 añade una disposición adicional trigésimo sexta a la Ley Foral 22/2010, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para 2011. En similar sentido, la disposición transitoria 11ª de la Ley catalana 5/2012, de 20 de marzo.

   Si bien no se ha dictado norma equiparable en la Comunidad Autónoma de Aragón, lo cierto es que la consideración de la necesidad de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria como una razón de interés público para la modificación de contratos ha de recogerse por vía de interpretación, tal y como señalan ya algunos dictámenes de órganos consultivos.

   Cabe citar, a título de ejemplo, el Dictamen del Consejo consultivo de Castilla La Mancha 6/2010, que afirma:

   De lo expuesto se desprende que la razón última que motiva la modificación que se plantea viene dada por la necesidad de recortar el presupuesto destinado a este programa, debido a la actual crisis económica y al necesario reajuste del presupuesto de la Junta de Comunidades, que ha de atender otros objetivos económicos y sociales derivados de la situación, al tiempo que se coadyuva por parte de las Administraciones Públicas a la consecución de los objetivos de déficit de la Unión Europea, recogidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Por ello, el ajuste presupuestario se estima razón suficiente de interés público fundada en causas imprevistas.

   A lo anterior hay que añadir que el contratista ha manifestado su conformidad con la modificación propuesta, aun alterando a la baja, en un 22,43 %, el presupuesto inicialmente pactado, sin que la reducción de un día de estancia y el leve incremento de la contraprestación que realizan los beneficiarios suponga un perjuicio grave a los mismos, tratándose más bien de medidas que permitirán cohonestar el ahorro de costes públicos y el mantenimiento de la misma calidad de los servicios que se les prestan, que según se infiere del expediente no se verá afectada por el proyecto reformado que se apruebe.

   O el Dictamen 146/11, de 23 de junio de la Comisión Jurídica Asesora de la Generalitat de Cataluña, según el cual:

   En cualquier caso, esta Comisión considera que la minoración del contrato, derivada de la supresión de prestaciones, es conforme a la obligación de reducir gastos por parte de los departamentos de la Generalidad de Cataluña, de acuerdo con lo que establece el artículo 1.1 de la Orden ECO/10/2011, de 2 de febrero, por la cual se dictan las normas para elaborar los presupuestos de la Generalidad para el año 2011. También el artículo 32 de la Ley 2/2011 -la Ley de Economía Sostenible- determina que todas las Administraciones públicas tienen que contribuir a conseguir la sostenibilidad presupuestaria de las finanzas públicas, entendida como capacidad para financiar los compromisos presentes y futuros.

   Por todo ello ha de entenderse que concurren causas de interés público que justifican la modificación planteada.

   En cuanto al aspecto propiamente prestacional, el informe del Servicio de Gestión de Residuos y Eficiencia Energética señala que, si bien las reducciones de medios materiales y personales suponen menguar la intensidad de la limpieza, no obstante con los medios que quedan operativos se mantienen los servicios básicos esenciales.

   De similar forma, dado el carácter sobrevenido de la crisis económica y de las exigencias legales de estabilidad y sostenibilidad impuestas, ha de considerarse que existen causas imprevistas en el momento de la celebración del contrato, tal y como señala el arriba transcrito dictamen del Consejo consultivo de Castilla-La Mancha.

4. Siempre de acuerdo con el art. 202 LCSP, se requiere que la posibilidad de modificación aparezca prevista expresamente en los Pliegos.

   En este sentido, la cláusula 28ª del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) establece que:

   "El Ayuntamiento se reserva el derecho de ordenar discrecionalmente, las variaciones en la prestación del Servicio que aconsejen el interés público."

    

   Idéntica previsión recoge, por su parte, la Condición 19ª del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT).

5. Finalmente, y como límite indisponible de la potestad de modificación, se establece que en virtud de ésta en ningún caso puede alterarse de forma sustancial el objeto del contrato, de modo que aparezca un contrato diferente.

   En el presente caso, tanto por el propio carácter temporal de la reducción de los servicios, como en todo caso por el limitado alcance material de los cambios planteados, no cabe entender la existencia de tal cambio sustancial.

   Debe al respecto tenerse en cuenta que el espíritu y sentido de esta limitación es, como señala en abundantes informes la Junta Consultiva de Contratación Administrativa:

   "celebrada mediante licitación pública la adjudicación de un contrato?. la solución que presenta la adjudicación para el adjudicatario en cuanto a precio y demás condiciones no puede ser alterada sustancialmente por vía de modificación consensuada, ya que ello supone un obstáculo a los principios de libre concurrencia y buena fe que deben presidir la contratación de las Administraciones Públicas, teniendo en cuenta que los licitadores distintos de los adjudicatarios podían haber modificado sus proposiciones si hubieran sido conocedores de la modificación que ahora se produce" (informes de 21 de diciembre de 1995, posteriormente reproducido en el de 17 de marzo de 1999, de 2 y 5 de marzo de 2001 y de 12 de marzo de 2004, expedientes 48/95, 47/98, 52/00, 59/00 y 50/03).

   Por lo que su ámbito propio y natural de actuación es el supuesto de modificaciones que supongan ampliación del contrato, de modo que éste se convierta en más potente desde el punto de vista económico y por tanto más apetecible para el contratista, motivo por el cual podía quedar burlado el principio de concurrencia. En cambio, en el supuesto que nos ocupa, lo que se plantea es una reducción (no sustancial y temporal) de la extensión de los servicios objeto del contrato, así como de prestaciones no esenciales, además del ajuste del sistema de amortización de los elementos materiales afectos al contrato, de modo que como consecuencia de ellas la magnitud económica de éste se contrae, lo cual no parece pueda suponer en ningún caso una ventaja o beneficio para el concesionario a la que debieran haber podido optar otros licitadores en el procedimiento de adjudicación.

   En particular, ha de recordarse que el importe de las mejoras y obras cuya no ejecución se acuerda será abonado en metálico por la contratista al Ayuntamiento, de modo que no se produce por ello una minoración del montante económico de las obligaciones asumidas por la concesionaria.

6. Por último, existen unos requisitos procedimentales, entre los que cabe destacar la necesidad de dictamen del órgano consultivo correspondiente si la cuantía de la modificación es mayor del 20 % del precio primitivo del contrato y éste es igual o mayor a 6.000.000 euros. (art. 195.3 b) LCSP).

   Dado que, con toda evidencia, el precio total del contrato excede de dicha cuantía, debe calcularse el porcentaje que supone la modificación sobre dicho importe.

   Si bien la medida relativa a la reducción de servicios, tal y como se ha repetido a lo largo de estas consideraciones, es provisional, es cierto que su duración temporal no viene determinada de forma precisa. Por ello, únicamente a fin de asegurar el estricto cumplimiento de las previsiones de la normativa, ha de calcularse el porcentaje como si las medidas fueran permanentes. En este sentido, de acuerdo con los datos obrantes en el expediente, la reducción, acumulada a la que se acordó con fecha 20 de enero de 2011, asciende a 5.909.324 euros en el año 2012.

   Teniendo en cuenta que el importe anual del contrato, según el acuerdo de adjudicación, asciende a 61.385.168,57 euros, resulta claro que la modificación tiene un importe muy inferior al 20%. En concreto, aun considerando las cuantías originales del contrato sin actualización, el importe de la reducción proyectado en el tiempo restante del contrato supone un 7,24% del precio inicial. Ello, incluso en la hipótesis de que se mantuviera durante toda la vigencia de la concesión, excluye la necesidad del dictamen del órgano consultivo.

   Finalmente, el trámite de audiencia previsto en la ley ha quedado ampliamente satisfecho con la conformidad expresa del contratista, que consta en el expediente a través del acuerdo firmado.

   A la vista de todo lo expuesto, no existe obstáculo jurídico para la aprobación del acuerdo planteado, y ello incluso en la consideración de éste como constituyente de una modificación contractual, que se ha adoptado con voluntad de cumplimiento riguroso de las exigencias legales.

7. Es órgano competente para resolver el Gobierno de Zaragoza, toda vez que es el órgano de contratación, a tenor de la disposición adicional segunda, párrafo tercero, de la LCSP, y siendo que corresponde a éste la potestad de modificación, según el art. 202.1 LCSP.

A la vista de todo lo expuesto, se acuerda:

PRIMERO: Aprobar los siguientes ajustes en el contrato relativo a la gestión de los servicios de limpieza viaria y de recogida y transporte de residuos urbanos:

1. Con carácter temporal, la extensión de los servicios de limpieza viaria, se ajustará a las condiciones que figuran en el documento adjunto al presente como anexo I.Documento en formato pdf

   Las reducciones de servicio establecidas en este apartado supondrán para el presente ejercicio una minoración de los costes sobre el origen del contrato, incluido el beneficio industrial y el IVA, de 4.549.724,78 euros.

   Los importes de los servicios reducidos deberán ser actualizados con las correspondientes revisiones de precios que se aprueben por el Ayuntamiento de Zaragoza.

   Las reducciones de dichos servicios, teniendo en cuenta, por una parte, el acuerdo del Gobierno de Zaragoza de 20 de enero de 2011, y por otra, el inicio del periodo vacacional, son efectivas desde la fecha del 1 de junio de 2012, mediante los oportunos cambios en la organización de explotación, en los que debe primar el mantenimiento del empleo mientras se mantengan los presentes condicionantes.

2. Aquellas inversiones y mejoras ofertadas por FCC a realizar durante el periodo de la concesión, (que constan en el anexo IIDocumento en formato pdf), que se consideran como prescindibles, en la actualidad, dada la coyuntura económica del momento, se acuerda su no ejecución definitiva, obligándose FCC a su abono económico.

    

   El importe correspondiente a la totalidad de las mejoras antes citadas será reintegrado al Excmo. Ayuntamiento en la presente anualidad, y ascienden a 1.030.490,33 euros (IVA incluido). Las mejoras repercutidas en los gastos anuales, se deducirán en todos los años pendientes de la concesión por un importe anual de 108.000 euros (IVA incluido).

   En lo referente a las citadas obras pendientes, FCC reintegrará, a este Municipio, en la presente anualidad las cantidades ya certificadas a cuenta, por importe de 790.993,81 euros (IVA incluido); y en los próximos tres ejercicios (2013, 2014 y 2015) el capital vivo pendiente de cobro, por el Ayuntamiento, a razón de 425.837,30 euros (IVA incluido) anuales, manteniendo la actual sistemática de repercusión de los costes en las certificaciones, con el objeto de la no modificación del porcentaje de la partida de gastos generales, administración, dirección y beneficio industrial.

3. Se acuerda un reajuste del sistema de amortización del material recogido en los presupuestos parciales, aplicándose en lo sucesivo uno de pago progresivo (amortización mediante dígitos), con el objeto de alcanzar una eficiente redistribución de la amortización pendiente a lo largo de las anualidades restantes del contrato, más acorde a los actuales objetivos de estabilidad presupuestaria.

SEGUNDO: El presente acuerdo trae causa de las exigencias de estabilidad presupuestaria impuestas por la legislación vigente, así como de los acuerdos del Gobierno de Zaragoza de 30 de julio de 2010, por los que se aprobó el Plan de Medidas de Racionalización del Gasto Municipal y del Plan de ajuste aprobado por acuerdo plenario de 26 de marzo de 2012.

TERCERO: Para facilitar el cumplimiento de este acuerdo, el periodo para certificar los trabajos mensuales por parte del Servicio Gestor establecido en la condición vigesimoséptima del Pliego de condiciones técnicas del contrato se amplía a 60 días.

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