El Gobierno de Zaragoza, con fecha 16 de diciembre de 2010, acordó lo siguiente:
El Gobierno de Zaragoza en sesión celebrada el día 6 de mayo de 2010 adoptó entre otros el acuerdo por el que adjudicaba provisionalmente el contrato de gestión del servicio público de "Prestaciones Sociales Domiciliarias" a la empresa SERVISAR SERVICIOS SOCIALES S.L., los lotes I y III y a la empresa CLECE S.A. el lote II.
El citado acuerdo se publicó en el perfil de contratante el día 7 de mayo de 2010 siendo notificado a todos los licitadores que habían participado en el procedimiento.
Contra el citado acuerdo se formularon las siguientes alegaciones y recursos:
Se remitieron el conjunto de alegaciones y recursos a la Oficina de Planificación y Programación de los Servicios Sociales, la cual procedió al examen de la documentación técnica presentada por todos los licitadores y efectuó el correspondiente informe a las mismas. Una vez recibidos los distintos informes técnicos a las alegaciones y recursos y estudiados los ,mismos, procede efectuar propuesta de resolución de alegaciones y recursos al órgano de contratación para su consideración y resolución.
Con carácter previo, señalar que si bien la empresa ARQUITEMPO SERVICIOS S.L. (en la actualidad ARQUISOCIAL ) ha presentado recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de su recurso, habiéndose enviado al Juzgado, copia del expediente administrativo junto con todos recursos y los informes que la Oficina de Planificación y Programación de los Servicios Sociales había emitido entre los que se encontraba el que daba contestación a sus alegaciones, parece adecuado, habida cuenta de la obligación que tiene la Administración de contestar los recursos y reclamaciones que presenten los particulares se proceda a efectuar la presente propuesta que permite adoptar al órgano municipal competente el correspondiente acuerdo.
Respecto de las alegaciones presentadas por las entidades FED y CCOO, señalar en primer lugar que dichas Entidades no se han presentado a la licitación, como tampoco han presentado recurso ni alegaciones contra los acuerdos de aprobación del expediente de contratación y pliegos de cláusulas administrativas ni inicio de la licitación, acuerdos que se publicaron en el perfil de contratante y en los correspondientes Boletines Oficiales.
Con independencia de lo señalado en el informe técnico se debe entrar a valorar si las citadas Entidades están legitimadas para presentar alegaciones contra el acuerdo de adjudicación provisional del contrato de referencia y para ello acudiremos a la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
"Sobre la legitimación activa ha de decirse que según expresa el auto del Tribunal Supremo de 24 abril 2002 "el simple interés por la legalidad no constituye el sustrato jurídico de la legitimación, salvo que de la ilegalidad denunciada se siga un subjetivo perjuicio, advirtiéndose que, salvo en los casos de acción popular, en que se objetiva la legitimación activa para que una persona pueda ser parte actora ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, es preciso que además de gozar de la capacidad procesal, ostente un interés en la anulación del acto o disposición recurridos".
Añade el propio auto que "la sentencia de 13 de septiembre de 2.000 , exige para reconocer la legitimación de los recurrentes que, éstos, obtengan de la estimación del Recurso algún beneficio o ventaja, sea éste de carácter material o moral, criterio ratificado, también, por las sentencias de 28 de enero y 2 de febrero de 2.000 ", y prosigue: " Este criterio ha sido reconocido en las Sentencias más recientes del Tribunal Supremo, así la 31 de enero de 2.0001 , reconoce la legitimación para impugnar disposiciones de carácter general a las entidades asociativas cuya finalidad estatutaria sea atender y promover tales intereses, esto es, los afectados por la Disposición General que se impugna. Criterio reiterado por las sentencias de 6 y 12 de marzo de 2.001 ."
Por otro lado con la sentencia del propio Tribunal Supremo de 22 noviembre 2001 , frente a la legitimatio ad processum existe "la legitimación "ad causam" que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 1.986 , consiste en la legitimación propiamente dicha e "implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito"; añadiendo la doctrina científica que "esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente Procesal".
Por lo mismo, el interés legitimador ha de ser personal, y el beneficio que ha de reportar la anulación del acto ha de ser en favor de la persona que concretamente actúa como demandante, debiendo existir una relación inmediata o mediata del acto administrativo contra el que se recurre, en la esfera de quien insta una respuesta jurisdiccional, exigiendo, por ello, que tal repercusión no sea ajena, derivada o indirecta sino que sea consecuencia o secuela del acto (STS de 4 febrero 1985)".
En base a la doctrina anteriormente expuesta se puede concluir que los reclamantes no están legitimados para presentar alegaciones y por tanto se deben inadmitir las mismas.
EN PRIMER LUGAR señalar que la empresa ARQUITEMPO SERVICIOS S.L califica su recurso como "recurso especial en materia de contratación", señalar que estamos ante un contrato de gestión de servicios públicos tal y como ella misma califica en la página 1 de su escrito, y de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público, por lo que no procede contra el mismo el citado recurso especial al no tratarse de un contrato armonizado ni estar dentro de los supuestos previstos en el artículo 37 de la citada Ley, en su redacción anterior a la entrada en vigor de la Ley 33/2010, por tanto contra la misma el recurso que se podía haber interpuesto es el potestativo de reposición tal y como se le indicó en la notificación efectuada a la empresa y por tanto se entiende que lo que ha presentado es el potestativo recurso de reposición.
Respecto del recurso, al que calificamos de reposición, presentado por ARQUITEMPO, señalar que el informe técnico de 15 de octubre, recibido en este Departamento el 3 de noviembre, desvirtua sus alegaciones. Nos remitimos a dicho informe dada su extensión, no obstante, en síntesis se manifiesta lo siguiente:
"Los criterios utilizados para la valoración han sido los de concordancia, los de pertinencia y los de mejora. Es lo que se denomina "juicios de valoración primarios".
El hecho de que el resultado obtenido no sea acorde con los intereses que defiende la empresa Arquitempo no quiere decir que se haya sido menos transparente, ya que la empresa Arquitempo al igual que el resto de las empresas que participan en este proceso contractual han tenido acceso a las explicaciones, aclaraciones y/o acceso a la documentación que legalmente podían conocer con igualdad de trato y transparencia en el mismo que el resto de las empresas.
En cuanto al interrogante que contiene su escrito de recurso (véase página 35) respecto a la diferencia en las puntuaciones obtenidas, es conveniente señalar que si aplicamos los valores de "pertinencia, concordancia y mejora" como así se deduce de las argumentaciones dadas en el Informe de Valoración Técnico, es evidente que ante diversas ofertas, una de ellas puede parece mas pertinente que otra, o bien se puede considerar mas concordante que otra respecto al objeto y objetivos del contrato, lo que necesariamente lleva a asignar numéricamente puntuaciones diferenciadas, como así ocurre en el Informe referido.
En cuanto a la argumentación de "la atribución de las puntuaciones por los criterios de valoración en función de juicios de valor es científicamente incoherente".
Se debe tener en cuenta que en el Informe Técnico presentado se han expresados las puntuaciones obtenidas por las empresas licitadoras de modo numérico tal y como señala el propio Pliego que rige este procedimiento de contratación.
El Ayuntamiento de Zaragoza hizo público el anuncio del procedimiento de contratación objeto de este escrito, publicando el Pliego de Cláusulas Administrativas y Técnicas se podía haber procedido a alegar – recurrir la improcedencia del citado procedimiento o del contenido del propio Pliego o de alguna de sus partes.
Es evidente a la vista del procedimiento seguido, que la empresa Arquitempo Servicios S.L. que presenta este escrito no ejerció el derecho de recurso o presentó escrito de alegaciones, como en su momento podía haber hecho. Lo hace a posteriori, cuando conoce el resultado del Informe Técnico realizado por los servicios municipales.
La referencia que se hace a que en el Informe Técnico administrativo se ha optado "recurriendo en cuestiones subjetivas a puntuaciones expresadas no sólo numéricamente, sino con aproximaciones a centésimas" tiene que ver, precisamente con el hecho de que en los apartados del baremo que recoge el Pliego objeto de este contrato de servicios, se ha optado por una fragmentación de la puntuación para cada uno de los apartados.
En dicha fragmentación se puede observar que la puntuación a obtener puede estar entre el valor 0 y el valor 3 como así ocurre en el apartado B.3.3 del baremo, señalado, a modo de ejemplo, para esta explicación.
Las ligeras diferencias en la puntuación son debidas al hecho de que en las valoraciones hechas se han encontrado mínimas diferencias entre unas ofertas y otras, como ya hemos indicado. Hemos de volver a recordar que la valoración se ha de hacer "sometida a juicios de valor".
Conviene recordar, tal y como se indica en el informe técnico, una afirmación muy común en las ciencias sociales que indica que "los juicios de valor adquieren su verdadera dimensión, cuando al leer u observar el contenido de la propuesta, se compara y, posteriormente, se valora, acudiendo a un número de puntos".
Señalar que las afirmaciones que hace la empresa Arquitempo en los fundamentos que incluye en su escrito de recurso en la página 37 no dejan de ser "juicios de valor" ya que se autoimputa una valoración que para si misma considera pertinente, sin tener en cuenta que por parte de los servicios técnicos municipales, cuando se ha Informado valorativamente, se ha tenido en cuenta si las ofertas presentadas por la empresa Arquitempo cumplían los valores de concordancia, pertinencia y mejora.
El modo dotado en el Pliego aprobado y no recurrido previamente a la realización de este Informe Técnico de Valoración señala el tipo de puntuación numérica a alcanzar en su techo máximo y mínimo en cada uno de los subepigrafes. Luego las valoraciones llevadas a cabo han debido convertirse en valores numéricos, según las puntuaciones asignadas por cada miembro del equipo técnico de valoración, dando como resultado un valor medio, tal y como se ha explicado en el Informe de 15 de octubre.
EN SEGUNDO LUGAR en cuanto al recurso presentado por la FUNDACIÓN ATENCIÓN PARA LA DEPENDENCIA (FAD), el informe del Servicio tecnico señala lo siguiente:
La dificultad del valorar su oferta ya que FADE no sigue el guión señalado, tal y como es exigencia del Pliego de Condiciones Técnicas. No obstante, habida cuenta que al final del documento (presentado por FADE) se encuentra un "índice que orienta la lectura tanto del documento técnico como de los anexos que le acompañan" el equipo de valoración adoptó la decisión de no excluir su participación del procedimiento del concursos con los argumentos señalados en el Informe Técnico de valoración, la citada fundación ha consultado el informe técnico de valoración que esta suficientemente motivada..
Respecto de las argumentaciones algunas de las cuestiones se recogen de forma clara en el informe de valoración, de hecho su propuesta se repite en diversos apartados valorativos por lo que tal y como se señala en el informe solo se ha valorado en uno de ellos, recordar que el servicio técnico informante solo tuvo conocimiento de la oferta económica y demás criterios valorables mediante fórmulas una vez efectuado el informe sobre los criterios que dependían de juicio de valor.
Respecto de lo que alega de la constitución de la garantía provisional por diversas empresas, indicar que las posibles insuficiencias eran meras formalidades que no desvirtúan el hecho de que la fianzas estuviesen constituidas y por tanto la mesa de contratación las dio por válidas.
El servicio técnico hace una serie de comentarios respecto de aspectos concretos relativos a la calidad, a la organización, a la metodologia y la gestión, a la definición de las tareas y funciones, a la formación y medidas de inclusión, al código deontológico y RSC y finalmente a otras mejoras.
En cuanto a la Calidad, difícilmente se puede entender que el Plan de calidad se cumple si los instrumentos, formularios y pasos internos a dar no se cumplen cada uno de ellos. El Plan de Calidad ofertado por la Fundación FADE ha sido valorado, si bien hay que indicar que el grado de pertinencia y concordancia del mismo respecto a los objetivos que contiene este contrato de servicios, ha hecho que el equipo de valoración haya emitido la puntuación referida y no otra, y esto hace que la Fundación FADE pudiera considerar no conforme a sus intereses.
En lo referido a las argumentaciones que esgrime la Fundación FADE sobre "solvencia" el equipo de valoración ha discernido con claridad cuando se trataba de un certificado de calidad o cuando se ha tratado de una mera declaración intencional. Las diferentes puntuaciones obtenidas por las empresas licitantes en este subepígrafe, son un reflejo de este diferenciación .
Respecto de la Organización, reitera en lo referido a este subepígrafe lo ya señalado en el Informe de Valoración sobre el desorden expositivo y de contenidos. El no cumplimiento estricto de lo recogido en la cláusula decimoséptima del Pliego está en la base de la puntuación valorativa obtenida.
Hay que recordar que los licitadores conocían de antemano los baremos que se iban a aplicar, ya que se hicieron públicos al anunciarse el contrato de servicios y en ningún momento ninguno de ello, ni tampoco la Fundación FADE hizo algúna observación o escrito de alegaciones señalando la improcedencia de los mismos.
En lo relativo a la Metodología, gestión,... se reafirman en las observaciones señaladas en el Informe de Valoración acerca de la confusión resultante del contenido del Proyecto la Fundación ha ido mezclando en su exposición de contenidos lo referido al Plan de Calidad con las cuestiones que tienen que ver con el "Plan de Intervención" según su denominación (véase proyecto Técnico de la Fundación FADE), en este subepígrafe se trataba de explicar y dar respuestas concretas al funcionamiento del servicio, las que da la Fundación FADE no son suficientes y en un buen número de ocasiones son confusas y no tienen suficiente nivel de pertinencia ni concordancia.
En cuanto a las Tareas y funciones. Si que es cierto que el hecho de que los "departamentos de gestión de la propia Fundación FADE" se pongan a disposición de la gestión de este servicio, aportan valores añadido, pero, hay que tener en cuenta que en este subepígrafe se trataba de definir del modo mas "concordante y pertinente" posible las funciones y tareas a llevar a cabo por los profesionales. Las deficientes explicaciones dadas por la Fundación FADE no suplen la ausencia que se produce en su Proyecto Técnico al no aludir, ni dar explicaciones y/o propuestas concretas sobre cómo el propio pliego señala que se debe organizar el servicio, por un lado un "departamento en relación con los usuarios" y de otra parte un "departamento en relación con el servicio gestor, en este caso el Ayuntamiento de Zaragoza". De otra parte hemos de indicar que prácticamente todas las empresas licitadoras han hecho afirmaciones similares respecto a sus propios de departamentos de gestión.
En lo relativo a la Formación, medidas de inclusión. Se ratificar en la opinión emitida en el Informe de Valoración, ya aludido. El Pliego Técnico solicita que en las propuestas que se presenten por parte de las empresas licitantes, haya el máximo nivel de concreción , porque el objetivo hemos buscado desde los servicios sociales es que este nivel de concreción contribuya a la mejora real del servicio. Este tipo de concordancia no se observa en las propuestas hechas por la Fundación FADE. Se da un confuso empleo del término "ocupar"; estimamos que si en el texto de su proyecto la Fundación FADE hubiera empleado el termino "nuevas contrataciones" la claridad del contenido de la propuesta nos hubiera animado a realizar una valoración diferente, al ser mas clara y concreta este concepto asociado a la propuesta que recoge el Proyecto Técnico de la Fundación FADE.
Las alusiones que realizan referidas a la "inexistencia del acuerdo con AREI, respecto a CLEC E, hemos de informar que en ningún momento nadie se ha dirigido por escrito a este Ayuntamiento de Zaragoza señalando la no procedencia de este acuerdo sí acreditado. Ello, sirve tanto para las críticas que se pueden leer en el escrito de la Fundación FADE, tanto en alusiones a SERVISAR como a CLECE.
Sus manifestaciones respecto al Código Deontológico, RSC.- El informe ha tenido en cuenta el diferente peso de los profesionales a emplear en este tipo de servicios, por un lado auxilaires domicilairios/as (la mayoría) y otros profesionales cualificados, como es el caso de los trabajadores sociales, hemos considerado mas pertinente y concordante los códigos deontológicos" que se han presentado detallando en dicho códigos cuestiones alusivas a los diferentes perfiles profesionales. Esto no ocurre en la propuesta realizada por la Fundación FADE.
Otras mejoras. Las aportaciones sobre el "sistema de ayuda personal, SAMFI", señaladas en la página 51ª, son insuficientes respecto al número de usuarios/as a tender en toda la zona. Su aplicabilidad, como se dice en el Informe de Valoración no es muy acertada la explicación sobre su aplicabilidad. Las explicaciones que se ofrecen en el subepígrafe 8.1.5 "Sistema de ayuda personal" están asociadas a la "mejora ofertada de la instalación de 10 aparatos SAMFI". Dedica a ello, 7 páginas (páginas 51ª – 58ª). En realidad estas explicaciones se refieren al conjunto de la oferta tecnológica, ya que solamente así es como adquieren sentido las afirmaciones señaladas en el Proyecto Técnico, acerca de la vialibilidad del "sistema de información", no sólo del SAMFI.
Las plantillas modelos que se presentan descansan sobre la gestión, solo, del llamado "Programa Respiro" cuando el contenido de la intervención y actuación en la zona 1 (a la que se presenta como licitante) comprende el conjunto de las "Prestaciones Sociales Domiciliarias".
El tipo de explicaciones observadas sobre estos subepígrafes consideramos que reflejan el nivel de confusión ya comentado con anterioridad, por lo que no es posible variar la valoración asignada ya que consideramos que no se da un adecuado nivel de pertinencia ni concordancia en sus propuestas, y tambien en lo referido a considerar estas como "mejoras" que pudieran aportar un cambio cualitativo en la gestión del servicio.
Por todo lo anteriormente expuesto consideramos que la solicitud de anuabilidad del acuerdo que solicita la Fundación FADE no ha lugar ya que como se ha expuesto en este Informe y se contiene en los dos informes de valoración que preceden a este, se han cumplido todos los requisitos para este procedimiento de contratación señalados en la Ley de Contratos del Sector Público.
En conclusión vistos los recursos presentados y los informes técnicos emitidos a cada uno de ellos, este Servicio informa que procederá proponer al Gobierno de Zaragoza, lo siguiente:
PRIMERO.- Inadmitir las alegaciones presentadas por la Federación Empresarial de Asistencia a la Dependencia en expediente 714.700/2010 y las presentadas por la Federación Regional de Actividades Diversas de Comisiones Obreras de Aragón en expediente 767.335/2010 ya que no están legitimados, puesto que el interés legitimador ha de ser personal, y el beneficio que ha de reportar la anulación del acto ha de ser en favor de la persona que concretamente actúa como demandante, debiendo existir una relación inmediata con el acto administrativo contra el que se recurre, en la esfera de quien insta una respuesta jurisdiccional, exigiendo, por ello, que tal repercusión no sea ajena, derivada o indirecta sino que sea consecuencia o secuela del acto.
Dichas Entidades no se han presentado a la licitación, tampoco han presentado recurso ni alegaciones contra los acuerdos de aprobación del expediente de contratación y pliegos de cláusulas administrativas ni inicio de la licitación, acuerdos que se publicaron en el perfil de contratante y en los correspondientes boletines oficiales.
SEGUNDO.- Desestimar los recursos presentados por las Entidades ARQUITEMPO SERVICIOS S.L. (en la actualidad ARQUISOCIAL ) y LA FUNDACIÓN ATENCIÓN PARA LA DEPENDENCIA (FAD) por los motivos expuestos en los antecedentes del acuerdo a los que nos remitimos dada su extensión.
TERCERO.- Desestimar el recurso presentado por la UTE ALDESA-LAGUNDUZ puesto que su oferta superaba los límites documentales previstos en el pliego, indicando que del escrito de la UTE se desprende que ha entendido que la limitación de las 80 páginas solo estaba referida al apartado B.1 y no a todos los apartados B.1, B2, B3, sin embargo los pliegos eran claros al respecto y no fueron recurridos.
CUARTO.- Adjudicar definitivamente, por procedimiento abierto, el contrato de gestión de servicios públicos de "PRESTACIONES SOCIALES DOMICILIARIAS", cuyo presupuesto de licitación es de 58.118.213,00 euros (I.V.A. excluido); 62.186.487,91 euros (I.V.A. incluido), a las oferta más ventajosa para los intereses municipales, de acuerdo con el baremo recogido en los pliegos de cláusulas administrativas, de entre los licitadores admitidos a la licitación y que corresponde a las siguientes empresas:
LOTES I y III.- A la empresa SERVISAR SERVICIOS SOCIALES, S.L con C.I.F: B-48758890 y con domicilio en Edificio EXPO ZARAGOZA , Ctra. de Madrid Km, 315,8 - 50012 -Zaragoza, de acuerdo con la siguiente oferta para cada uno de los Lotes:
LOTE II .- A la empresa CLECE, S.A. con C.I.F: A-80364243 y con domicilio en c/ Balbino Orensanz nº 55 - 50014 - Zaragoza, de acuerdo con la siguiente oferta:
Dichos trabajos se ejecutarán con sujeción a los pliegos de cláusulas administrativas y técnicas obrantes en el expediente, ofertas presentadas por las empresas con las mejoras incluidas en las mismas e instrucciones que curse la Dirección Técnica Municipal.
QUINTO.- El gasto derivado del contrato para el presente ejercicio se satisfará con aplicación a la partida presupuestaria siguiente:2010/ACS/233/22772 "Prestaciones domiciliarias. Atención a la Dependencia".
La vigencia del contrato para el resto de los ejercicios a los que se extiende la duración del mismo, quedará condicionada a la existencia de consignación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos anuales correspondientes.
SEXTO.- Las citadas empresas comparecerán para la firma del contrato dentro del plazo de quince días hábiles siguientes a la recepción de la notificación del presente acuerdo.
SEPTIMO.- La Consejera de Acción Social y Servicios Públicos será la competente para la firma de cuanta documentación precisare la debida efectividad del presente acuerdo.